试点经验——如何让“多规合一”不迷失(2)

2018-06-04 龙景园网 龙景园 点击量：

4下一步应注重什么？
“多规合一”试点正进入成果总结阶段，可以说“多规合一”的目标已逐渐明晰，但从提升经验、形成制度看，还有不小的探索空间，下一步改革要注重以下问题。
1.坚持生态文明体制改革的总方向。
“《生态文明体制改革总体方案》提出：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。”
这就明确了“多规合一”的改革方向是健全国土空间开发保护制度，改革目标是建立全国统一的空间规划体系。
应当说，“多规合一”不是几类规划的简单技术整合，在其背后既涉及到部门职能的调整，更涉及到中央与地方空间治理权力结构的重塑。“多规合一”改革，应当有利于提高国土空间治理能力，有利于推进生态文明建设，要防止被局部利益和眼前利益所左右。
2.加强改革顶层设计。
我国各类空间性规划数量很大、体系庞杂，但主要还是主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划和城乡规划，这几类规划工作基础、覆盖程度、管理制度差别很大，应当根据国内外实践经验和规划法规建设情况，统筹确定空间规划发展主体。
改革设计应抓住关键，避免简单问题复杂化。其实，目前规划的矛盾冲突主要发生在土地规划和城乡规划之间，衔接协调也主要针对这两类规划，应将工作重心及时调整到这两类规划。根据历史经验，不论未来规划体制如何重构，国家对土地利用的统筹管控不能削弱。
3.加快空间规划体制改革。
“多规合一”试点取得了规划定位等多方面的“统一”，成绩来之不易，但从复制推广来看不可过分乐观。在现行管理体制下，“多规合一”的基础仍然不够牢固，有的地方协调发展、绿色发展等新的理念没有真正树立，“多规合一”更有可能“貌合神离”。
未来要推动“多规合一”取得实质性突破，既有赖于发展新理念的强化，也有赖于空间规划体制改革的整体推进。

4.改革规划体制，做到四个“与”
即：与国际接轨、与国情相符、与时代同行、与市场分工。
（1）应与国际接轨
“多规合一”表面上涉及多类规划，但实质还是经济社会发展规划与国土空间规划的关系如何处理问题。
20世纪60年代以后，大多数国家由政府组织开展了国土空间规划工作，其发展态势呈现以下主要特征：
一是，各国大都建立了独立、完整的国土空间规划体系。国土空间规划主要担负空间用途管制、资源环境保护和国土综合整治等功能，属长期性、约束性规划；经济社会规划主要明确政府工作重点，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等，属短期性、指导性规划。两类规划互为补充，但互不替代。
二是，国土空间规划具有鲜明的时代特征（阶段性特征）。经济起飞阶段，规划以支持大规模开发为使命，以协调空间布局为重点；经济成熟阶段，规划更多关注可持续、包容性发展。
三是，国土空间规划具有层级性。各国国土空间规划一般包括宏观、中观、微观三个层面的规划，构成垂直衔接的空间发展政策体系，以协调中央与地方、地方与地方、城市与乡村、开发与保护之间的关系。
高层次规划一般较为原则，所关注的是战略和政策问题；中层次规划起承上启下作用，具有相对独立性；低层次规划是上级规划的落实，指令性和约束性强。
四是，国土空间规划理论、方法和制度日益完备。
编制方面，资源环境承载力评价和空间经济分析是规划的科学基础，民主决策与公众参与是规划的基本方法，依法规划是规划的法治保障。
实施方面，建立空间用途管制制度，同时辅之以发展权转移、总量控制、监测评估等多种手段。
总体来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具，这对于我们推进“多规合一”是有益的启示：“多规合一”的目标，应当以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基础，建立国土空间规划体系，统一规划理念、战略、基础、标准、成果和平台，同时通过5年一次的评估调整，做好与经济社会发展规划的衔接，形成发展规划与空间规划功能互补、各级各类规划协调融合的国家规划体系。
（2）应与国情相符
推进“多规合一”、建构国土空间规划体系，也不宜采取简单的拿来主义，而应结合国情进行扬弃。