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试点经验——如何让“多规合一”不迷失

2018-06-04 龙景园网 龙景园 点击量:

2013年中央城镇化工作会议提出,在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”,形成一个县市一本规划、一张蓝图,持之以恒加以落实。2014年8月确定在28个市县开展“多规合一”试点。经过两年多时间的试点,“多规合一”28个市县已经取得了一系列实践经验。
那么“多规合一”究竟要解决那些问题?试点进展情况如何?下一步要注重什么?1开化“多规合一”被点赞,它究竟做了哪些事儿?
2014年8月,开化县被列入全国28个“多规合一”试点市县之一,探索将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境功能规划等融合到一张县域图上,以解决规划自成体系、内容冲突和缺乏协调等问题。

多规合一

依据开化县域规划管理现状基础,针对“多规合一”中存在的突出问题,经深入分析研究,开化拟着力从“六个统一衔接”上来实现“多规合一”。
1. 一套规划体系
统筹构建"1+3+X"规划体系,形成“一套体系”。
“1”是编制统领性、综合性、空间管制性的《开化县发展总体规划》,作为县域顶层规划,形成“一本总规”。
“3”是以总体规划为指引,推进县域城乡、土地利用和环境功能区三大空间规划的内容调整和衔接。
“X”是有效缩减专项规划数量,避免专项规划内容重复、空间重叠,原则上一个领域编制一个规划,一般行业考虑编制操作性强的实施方案或行动计划。
2. 一张空间布局蓝图
按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求,建立县域空间开发与保护统一格局,配套综合性空间管制政策,显著增强空间管制的约束性和指导性。
科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间,划定生态保护、永久基本农田边界和城镇建设用地扩展边界三条红线,明确重大基础设施布局,加强对开发强度、建设用地总量、基本农田保护规模等指标的控制。
3. 一套基础数据
各类规划要形成一个自然资源、人口、经济、土地、社会等统计口径统一的数据库,所有规划编制必须依托统一的核心数据。
其中,空间数据必须统一城镇建设用地规模、耕地保有量面积和生态保护区面积三大数据,基本数据必须统一总人口、地区生产总值、城镇化水平、森林覆盖率、二氧化碳排放量和化学需氧量6个数据。
同时,统一基础图件、基础数据库和建设用地图斑。
4. 一套技术标准
对发展总体规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等涉及的功能区分类、划分标准等进行对接。统一衔接技术标准包括统一规划的划分方法、分区类型、图件比例尺和地图系统坐标系。采取“一对一”或“一对多”的形式,重点对接统一城乡规划和土地利用规划的划分标准,统一比例尺图纸,以ArcGIS软件系统为统一的运行平台。
5. 一个规划信息管理平台
统一的地理信息管理平台是实现规划“一张图”的必要载体,是落实“多规合一”协调机制和管控规定的技术保障。县级中心平台统一管理和维护县域规划的成果数据,为各部门空间管制提供统一的管控数据和检测功能。
中心平台通过与各业务部门子平台的数据交换,实现跨部门规划和审批信息共享,向各子平台提供选址查询、规划协调等服务功能。子平台通过各自的工作库及时向中心平台提供本部门的规划数据和审批数据,供其他部门调用。实现信息公开、共建共享、审批提速。
6.一套规划管理机制
成立县规划委员会,负责规划立项管理、审议发布、监督实施及评估修订等统筹协调工作。形成合理、灵活的规划审批制度,由省政府实施县发展总体规划审批,提高审批层次;城乡、土地、环保等专项规划由省政府授权县政府审批。形成各类规划编制的合理时序,规划修编统一为五年一次。

开化县通过构建 “1+3+X” 规划体系,以国民经济和社会发展规划为统领,系统整合了城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划,形成了《开化县发展总体规划》,实现了一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题,破解了城市发展中,经济、社会、生态建设相互掣肘的难题,是立足当地实际,建设城乡一体化的成功探索,将为全国“多规合一”工作的全面推进提供有益借鉴。
2“多规合一”要解决哪些问题?
客观地说,改革开放以来我国规划体系建设的成效是主要的,但是,过多的规划也带来诸多问题。
一是,各部门牵头编制的规划自成体系、相互掣肘,严重影响管理效率。
二是,各类规划期限、用地分类和数据基础不统一,成果表达不一致,不仅给规划衔接带来难题,也给规划实施制造了混乱。
三是,不少地方规划重局部轻全局、重当前轻长远,各行其是、贪大求洋。
四是,空间规划的权威性普遍不足,规划朝令夕改现象没有遏制。
五是,非法定规划无序增长、叠床架屋,有的规划定位不清,内容无所不包,既增加了管理成本,又制约了市场配置资源的作用。
针对这些问题,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部4部委联合启动市县“多规合一”的试点工作,不仅要“解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,保障市县规划有效实施”,还要把“强化政府空间管控能力,实现国土空间集约、高效、可持续利用”和“改革政府规划体制,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系”作为主要任务。
3“多规合一”的试点进展如何?

多规合一

“多规合一”试点启动以来,各地高度重视,试点工作取得了积极成效。通过对部分试点阶段性成果的总结,试点工作初步实现了“七个统一”。
1.明确了统一的空间规划功能定位
“多规合一”的改革指向是空间规划,试点表明,空间规划与发展规划都服务于发展战略,但在性质和功能上明显有别:空间规划更加注重可持续发展,具有长期性、约束性和基础性,而发展规划重在落实中近期发展目标,具有短期性、指导性和针对性;空间规划侧重空间资源的合理、高效和持续利用,而发展规划则涵盖经济社会发展的各个领域。二者关系紧密,但又相对独立,共同构成规划体系中的两类基本规划。
2.确立了统一的空间规划体系
各试点在“形成一套多规共遵的空间综合规划”上基本取得共识,该规划在空间规划中处于核心地位、起总控作用,但并不排斥或取代其他法定的空间规划,通过规划过程的充分融合、规划方案的衔接一致和规划实施的协同高效,处理好综合规划与专项规划的关系;
遵循自上而下、逐级控制的原则,下级规划不能突破上级规划的约束性内容,在此前提下可以同步编制、上下结合;通过5年一次的评估调整,做好与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面的衔接。
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