导语：

一段时间以来，在我国“城乡二元、重城轻乡”的现实背景下，乡村的规划建设一直未得到应有的重视。2008 年以前，城乡之间分别根据“一法一条例”来编制规划，相互间协调反馈不足。《中华人民共和国城乡规划法》颁发以后，将乡规划、村庄规划纳入了法定规划范畴，为广大乡村地区的建设发展提供了法律依据和技术保障。

---

当前，伴随着社会主义新农村建设的深入推进和新型城镇化战略的稳步实施，乡村规划的地位和作用被普遍关注。同时，各地开展了面广量大的乡村规划实践，对乡村地区的发展起到了很好的指导作用。

但总体来看，乡村地区的规划编制存在以下三方面的问题：

一是以单个村庄规划编制为主，因缺少区域统筹发展的视角，有时难免陷于“就村论村”的困境；

二是法定城乡规划体系中的省域( 区域) 城镇体系规划、市( 县) 城市总体规划和乡镇总体规划等不同规划层面均对乡村规划的内容有所涉及，主要是在城乡统筹语境下对乡村发展的目标路径、城镇村体系、设施配置标准和产业发展等进行战略性安排，但因其规划侧重点和规划深度的关系，难以对广大乡村空间进行有效的引导，一般无法直接指导乡村地区的建设实施；

三是为了弥补区域乡村发展引导的缺位，各地陆续开展了区域层面的乡村规划编制研究工作，如以县域为单位的镇村布局规划、美丽乡村建设规划和乡村发展规划等，类型繁多，但因缺少技术规范支撑、法定地位不明确等因素，这些规划指导实施的作用也大打折扣。鉴于此，迫切需要对一定范围内的乡村地区进行规划，并明确其法定地位，对乡村地区的整体发展进行规划引导，并在某些方面形成指导实施的设计指引导则，以促进乡村地区的可持续发展。

---

定位、作用与核心理念

定位与作用

县域是我国经济社会与行政管理的基本地域单元，是推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要空间载体，本文建议以县域为单元开展乡村建设总体规划的编制。

县域乡村建设总体规划定位为城市总体规划的专项规划，以丰富和完善现有城乡规划体系，其应当着重发挥两方面作用：

一是承上启下，对城市总体规划等上位规划确定的乡村地区发展的目标路径、城镇村体系安排、设施配置标准和产业引导等内容进行优化、深化、细化，补充县域乡村发展的其他有关内容，指导乡镇总体规划和村庄规划的编制；

二是指导实施，农村地区面广量大，像城镇建成区那样编制不同层面的规划来指导建设难度较大，因此县域乡村建设总体规划除对乡村地区的发展进行全面指导外，还需在乡村建筑与环境风貌特色塑造、交通及市政基础设施的建设与改造、绿化环境建设等方面起到指导实施的作用。

核心理念

城乡统筹

城乡统筹是全面建成小康社会的内在要求，是实现城乡一体化发展的重要保障。编制乡村建设总体规划要打破“城乡二元”的禁锢，把城乡作为综合体统筹考虑，不能脱离“城”而单独研究“乡”，要从县域整体层面谋划乡村发展，以建构区域功能协调、城乡功能互补、空间布局合理与支撑体系完善的城乡系统为根本目标，最终实现区域城乡发展水平的相对均衡，建立城乡和谐的发展关系。

“多规”融合

从我国行政管理体制的现状看，城乡规划、土地利用规划、生态红线保护规划和交通规划等由不同部门主导编制，存在标准不一、内容重叠、协调不周和管理分割等现象。在乡村地区建设发展的过程中，由于规划不一致造成的冲突也时有发生。因此，在编制乡村建设总体规划的过程中，要贯彻“多规”融合的理念和方法，将规划、国土、环保、交通、发改和市政等部门的各类各级规划要求在空间上统一起来，确保包括乡村地区在内的城乡空间“一张图”落地实施。

绿色生态

乡村地区是城乡空间的绿色生态基底，是有别于城市地区“钢筋混凝土森林”的诗意绿洲。编制乡村建设总体规划，应该尽可能地保留和保护乡村地区的资源环境、地形地貌、生物多样性以及人与自然、生物之间的密不可分的共生共存关系，坚守基本农田保护线、重要生态资源保护线，做到生态、生产、生活“三生”结合，营造良好的乡村地区环境。

彰显特色

“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这句充满温情的诗性语言，描绘了未来乡村发展应有的景象。然而，在快速城镇化的过程中，以农耕经济为主要特征的“乡村社会”正向以工业经济为主要特征的“城市社会”转型，乡村特色被削弱甚至消失，乡愁也逐渐成为“记忆的奢侈品”。因此，在编制乡村建设总体规划的过程中，要特别注重彰显乡村特色，要在地形地貌、建筑环境、历史文化、产业发展等方面传承、挖掘和培育乡村特色，唤回村民的“乡愁”记忆。

以人为本

县域乡村建设总体规划与农民的切身利益密切相关。在规划编制和实施过程中要充分听取基层的声音，深入了解村民意愿，尊重农民生活、生产习惯和乡风民俗，让广大村民了解和参与规划。同时，要从解决农民最迫切、最关心的实际问题入手，避免大拆大建、急于求成、强迫命令，切实维护村民的合法权益，促进乡村健康发展。

---