7月4日，海南省海洋与渔业厅公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》。

「办法」明确单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提出申请，并提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案和项目论证报告。

「办法」指出，无居民海岛开发利用遵循科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则，全面落实国家和海南省海洋生态文明建设要求，鼓励绿色环保、低碳节能、集约节约的生态海岛开发利用模式。

「办法」还明确，无居民海岛开发利用的最高期限，参照海域使用权的有关规定执行：养殖用岛十五年；旅游、娱乐用岛二十五年；盐业、矿业用岛三十年；公益事业用岛四十年；港口、修造船厂等建设工程用岛五十年。

此外，「办法」还提及，对无居民海岛资源生态造成严重破坏的，不予确认，停止无居民海岛的开发利用活动，并依法查处。

早在2011年4月，国家海洋局曾联合沿海有关省、自治区海洋厅(局)召开新闻公布会，向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，涉及8省区176个海岛，单位和个人均可有偿申请当“岛主”。

此后，我国将公布“开发利用无居民海岛名录”作为一项制度纳入常规工作，沿海各省依据海岛保护规划和海岛开发建设的实际需要，陆续公布无居民海岛的开发名录。

国家还对开发无居民海岛建立了一系列规章制度，要求单位和个人提出用岛申请后，必须按照政府编制的海岛保护和利用规划，对拟开发的海岛编制详细的开发利用具体方案，在经专家进行充分论证认可后，并经国务院或省级人民政府批准后，取得无居民海岛使用权。

单位和个人使用无居民海岛，一般情况下应缴纳海岛使用金。根据规定，海岛使用金实行最低价制度，将全国沿海海岛分为6个等级，每个等级规定了15种用岛最低收费标准，并根据用岛类型及面积确定最低价。

这几项政策让海岛旅游开发的市场想象空间再次受到业内关注。其实，政策利好海岛旅游开发，但是从实践来看，我国的海岛旅游市场规模还不是特别大，开发上受到周期长、投入大和生态红线限制。

①个人可去海南开发无居民岛

在海南全境建设自由贸易港和59国入境免签政策落地后，海南又公布了一项利好海南旅游的政策。

7月4日，海南省海洋与渔业厅网站公布了无居民海岛开发利用审批办法，文件规定，单位或个人可申请开发利用无居民海岛。

按照办法，开发海南无居民岛实行提前审核制。该办法显示，无居民海岛的开发利用审核包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。海南省人民政府将依据经济社会发展规划、海南省总体规划等进行审批。

办法规定，对无居民海岛资源生态造成严重破坏的，不予确认，停止无居民海岛的开发利用活动，并依法查处。若无居民海岛开发利用期限届满，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省人民政府申请续期。准予续期的，用岛单位或个人应当依法缴纳续期的无居民海岛使用金。未申请续期或申请续期未获批准的，无居民海岛开发利用终止。

办法还规定，无居民岛开发实行有偿开发。一般情况下开发者应缴纳海岛使用金。

近日，国家海洋局官网公布了《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》。意见指出，关于无居民海岛的有偿开发，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度以实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。2016年底，国家海洋局曾印发《无居民海岛开发利用审批办法》，该文件规定了沿海省，自治区和直辖市对无居民海岛的开发审批流程。

②中国海岛旅游开发较慢

上述政策对于海岛旅游来说无疑利好，不过单从海岛旅游开发来说，我国的虽然具有众多无居民岛，但是海岛旅游开发尚处于起步阶段。

根据国家海洋局2017年底发布的海岛统计调查公报显示，截至2015年底，我国共有海岛11000余个，而诸多岛屿尚未被很好的开发利用。

我国海岛旅游资源如此之巨，具有旅游接待能力的海岛数量则不多。截至2016年底，已建成各类海水浴场90个；已建成5A级涉岛旅游区6个，共涉及海岛7个；4A级涉岛旅游区41个，共涉及海岛348个；3A级涉岛旅游区28个，共涉及海岛41个。与2015年相比，3A级及以上涉岛旅游区增加8个，共涉及海岛10个。

自2011年国家海洋局鼓励单位和个人开发无居民岛以来，申请旅游开发并被批准的岛屿数量则更少。国家海洋局2017年底公布数据显示，截止到2016年，涉及到旅游开发的无居民岛仅有10个。

2011-2016年依法批准无居民海岛开发利用情况，数据来源国家海洋局首份海岛统计调查公报。

③开发成本太高

虽然政策给予了倾斜，无居民岛资源也十分丰富，市场空白较大，但是各企业对参与到海岛旅游开发的热情却没有期待的那么高。

这其中一个原因是无居民岛开发旅游成本相对较高。海岛的建设本身是一件很有挑战的事情，岛上的建设取决于与陆地的距离，离岸一个小时的岛屿建设成本比陆地高出2到3倍，因为大型的设备需要通过船只送上去，所以整体的投资非常大。

除了成本相对高之外，建设周期长也是海岛旅游开发的一个痛点。此外，相比无居民岛用于养殖、采矿和港口的建设，开发为旅游目的地的岛屿，对基础建设的要求相对要高，这也一定程度提高了海岛旅游开发的成本。

上述这些加上日益严苛的海洋环境监察，虽然政策予以鼓励，但真正着手发力海岛旅游的企业还为数不多。