三、当前城市总体规划审查存在的问题

1. 行政、技术、法理审查内容相混淆

如上文所述，城市总体规划具有多重属性：

1）行政属性

它是城市政府实施城市建设和管理的依据，也是中央政府（省政府）实施监督与控制的依据，各级政府有必要审查其可操作性；

2）技术属性

它是具有较高技术含量的决策科学，应通过方法的针对性和技术的先进性审查检验其科学性和规范性；

3）法理属性

它具有法律效力，将成为鉴定建设行为是否合法的标准，应通过法理方面的审查检验其合法性。

跟它的多重属性不相匹配的是：目前的总规审查形式过于单一，主要是方式是采用专家评审制度，过于偏重技术，无法兼顾其行政、技术、法理属性，导致审批内容以偏概全，影响到了城市总体规划的可操作性和法理性。

针对上述问题，建议：采用多主体审查的方式，应对其多重属性。

2. 纲要和成果阶段的审查要点不清

目前纲要的提交内容基本与成果提交内容相近，纲要审查标准也基本与成果审查标准相同。

但是总规在不同阶段需要解决问题的侧重点应当有所不同，前期阶段应重点解决技术性问题，其标准是规划是否科学合理；后期阶段应重点解决行政性和法理性问题，其标准是规划是否可操作。

可以看出，目前总规各阶段的审查要点与总规各阶段需要解决的问题是不对应的。

针对上述问题，建议：不仅从深度上，更从侧重点上区分纲要和成果阶段提交内容的不同和审查要点的不同。

3. 纵向（各级政府）、横向（各部门）行政事权与审查重点不清

总规的审查制度一定程度上是各方利益主体博弈的体现。总规涉及的各方利益主体包括：中央政府（省政府）、城市政府、开发商和公众。作为一种行政许可程序，总规审查体现了政府的利益诉求。

具体而言，可细分为两类利益诉求：

1．中央政府（省政府）的利益诉求
包括国家（省）宏观战略、稀缺资源、跨辖区的利益协调等内容；

2．城市政府各相关部门的利益诉求
包括发改委、国土、交通、环保等相关部门的利益诉求。

目前的总规审查中，对于“中央政府（省政府）/城市政府”审查内容没有清晰界定，对于各部门的审查内容也没有明确规定，导致总规审查内容与事权存在不对应的情况。

针对上述问题，建议：建立各级政府分层审查和各部门联席审查的制度，以各自的事权明晰为原则，明确规定各级政府和各个部门的审查要点。

4. 技术审查不够严谨，专业化、专门化程度不高

目前纲要和成果阶段的专家审查制度存在以下问题：

1．对审查内容和标准缺乏规定，专家的个人偏好有可能会影响审查结果的公正性；

2．某些专家对城市发展阶段、目前面临问题、项目编制过程和各方重点意见等基本情况了解不透彻，提出的意见不一定成熟；

3．某些专家偏重规划成果的科学性，对可操作性、合法性等方面考虑不够。

针对上述问题，建议：建立总规技术审查专门机构，确立技术审查的一般标准，明确机构成员的权利和责任。

四、总规审批的本质和总规审查的内容

1. 总规审批的本质

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

行政审批是行政许可制度的一种形式，作为国家干预市场、管理社会的一种重要手段，是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式之一。

总规审批的本质是中央政府（省政府）对城市政府的行政许可，体现了中央政府（省政府）对城市政府和市场在城乡规划与建设层面上的管制。

总规审批包括总规审查和总规批准两个步骤。总规审查采用层级审查的方式，执行主体包括城市政府和中央政府（省政府）；总规批准的执行主体是中央政府（省政府）。

2. 总规审查应体现的利益诉求

针对上文提及的四大利益主体间的博弈关系，城市总体规划审查应体现市场机制条件下，“市场失灵”部分的利益诉求，即中央（省）政府、城市政府、公众对城市总体规划的利益诉求。

重点包括以下内容：
体现中央（省）政府和城市政府对市场经济体制的补缺；
体现中央（省）政府对城市政府的管控和各部门间的协作与参与；
体现公众对城市服务的诉求。

1）体现中央（省）政府和城市政府对市场经济体制补缺的内容

具体包括两部分内容：

（1）产生外部不经济性

例如：城市发展污染企业对周边地区造成不利影响，但城市无需对周边地区支付污染成本

解决手段：收缩其外部不经济性

（2）大量消耗未充分商品化的资源

例如：城市发展破坏山水景观资源，但资源的价值在现阶段尚未以高价格的方式商品化，导致其被大量滥用和消耗
解决手段：控制与保护稀缺资源

2）体现中央（省）政府对城市政府管控的内容
符合国家（省）相关法律、法规、规范
落实国家（省）层面的宏观、长远战略要求
控制与保护国家（省）级稀缺资源
与上位规划、周边地区规划相衔接的内容（定位、功能布局、基础设施）

3）体现各部门协作与参与的内容
以专项规划、空间对接、指标对接等方式体现部门协作与参与。

4）体现公众对城市服务的诉求
以程序审核的方式体现全过程的公众参与。