最终发布的2019年政府工作报告，将“发展壮大旅游产业”改为“发展全域旅游，壮大旅游产业”，对旅游业发展有了新的补充和丰富，这也是“全域旅游”第三次被写入政府工作报告。同时，文化和旅游部正式启动首批全域旅游示范区创建验收工作，两者叠加，可以说是抚慰人心，快慰基层，平息了一些“怨气”。

对于旅游业而言，事业在高处，产业在民间。这几年来，地方基层尤其是那些被框定的全域旅游示范区创建单位，在推进全域旅游建设中可没少投入。对于这一发展理念的认可和既定验收工作的延续，可以减少因政策断层而产生的内耗。实际上，在过去的一年，全域旅游示范区创建工作还能否延续，是行业及基层普遍关注的焦点。随着验收工作的启动，这一疑虑可以打消。

值得肯定的是，在文化和旅游部办公厅关于印发的《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》（以下简称“办法”）和《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》（以下简称“标准”）中，就“全域旅游”的定义及相关验收指标，有了局部的调整和修订，去掉了一些具有绝对色彩的定性词，补充了一些可灵活掌控的表述，使创建工作更加贴近地方发展实际。

全域旅游示范区创建工作，本身具有试验性。“全域旅游”发展理念从提出到如今，既有整体认同，也有局部分歧，关于这个理念的定义和创建工作要求，是在不断的修正中，逐渐趋于完善，尤其是“办法”和“标准”经反复推敲、审定，终于“千呼万唤始出来”，仍然以“试行”加以强调，都充分说了主管部门在推进全域旅游示范区创建工作层面的谨慎性，作为一场超经验、大范围的尝试，更趋理性、稳妥地推进，有利无弊。

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谁的“全域旅游”？

然而，仔细阅读验收“办法”和“标准”，总感觉缺点什么。

早在三年前“全域旅游”理念提出时，我曾跟我的团队提出个议题——全域旅游究竟是谁的“全域旅游”？

虽然全域理念发展理念一提出，各地就超前性地总结自己的发展经验，产生了诸如“全景、全业、全时、全民”、“处处、时时、行行、人人”、“全资源、全产业、全方位、全流程、全社会”等各种所谓的“四全”“五全”甚至“N全”模式，但都没有明确“权利”或者“权益”的主体性问题。既在推进全域旅游发展的过程中，谁是主导者，谁是参与者，谁是获利者，谁是收益者？

我们得出的结论是，不管如何“全”，在这个链条上，就四个主体——政府、企业、居民、游客。或者，如果以市场为导向，这个次序应该重新排个序，既游客、居民、企业、政府。

——游客。为什么要把游客放在第一位？因为旅游是外向型经济，一个旅游城市和旅游目的地要发展旅游，首先应该想到的是，如何满足外地游客进入本地体验消费的问题，要具备将地方放置在更大的市场范围——参与全国或国际市场竞争的格局，才能最大限度地实现差异性体验的价值交换。

改革开放之后，中国旅游业之所以有了快速的发展，最初的价值导向也是为了以发展入境游赚取外汇。所有国家发展旅游，也是以优先发展入境游为目的赚取外汇。只不过，近二十年来，中国老百姓逐渐富起来了，人口红利极大地释放了国内游的巨大潜力，而入境游规模，尤其是如果除去港澳台的入境规模，因为总量较低而成为业界不肯直视的敏感区。

唯一区别是，其他外向型经济是产品在流通，用户是相对固定的；而旅游恰恰是用户——游客在流动，而产品——旅游目的地是固定的，谁也不能把一座山、一条河发快递或用集装箱出口到其他区域和国家。

当然，当地居民也是旅游消费的主要参与者，而且是重复消费的重要贡献者，但没有任何一个旅游目的地说，我发展旅游是为了满足当地居民的旅游需求。所以，吸引外地游客是任何一个旅游城市和旅游目的地发展的市场基础。全域旅游的发展，应该是优先满足游客的需求，游客认不认账，满不满意，是全域旅游发展是否合理的评判标准之一，而且是最优先考虑的评判标准。

——居民。前面说过了，当地居民既是主，也是客。直接或间接参与旅游服务工作，以为游客提供服务获得收入，他就是主；没从事旅游服务工作，而常年在本区域内参与旅游消费，他就是客。从本质上看，“旅游者”就是“入侵者”，他们要么以旅游消费的形式支撑当地居民的生产、生活，要么以“外来者”的方式抢占了当地居民的资源，干扰了当地居民的正常生活，而以一定的消费形式进行了补偿。

因此，全域旅游发展有没有给当地居民带来正福利，当地居民的参与感，尤其是景区周边和发展乡村旅游区域的原居民，是否获得发展的知情权、分享权，认同感和参与感是否强烈，是评判全域旅游发展是否合理的坚实基础。

旅游目的地居民与游客的冲突不是完全没有，有些地区甚至还特别强烈，这样的现象出现，证明居民的发展权与游客的分享权产生了不和谐的冲突，那么，这个地方的全域旅游发展就缺少认同和参与的民众基础。这样的发展，是畸形的。

——企业。企业是通过投资项目、运营业态、供给产品和服务，将目的地资源直接转化为资产的主体，也是打通政府政策与满足市场需求，带动当地居民就业的中坚力量。政府不能直接插手市场行为，政府发展的意志必须通过市场化的企业才能转化为项目、业态、产品和服务等方面的具体供给。

那么，在那些全域旅游示范区创建单位，涉旅企业的生存和发展状况如何？投入和产出的效益如何？全域旅游发展有没有给企业带来新的市场空间和新的增长点？那些为了应对示范区创建验收而在近几年落地的项目投资和运营企业，是否能够实现可持续盈利？这也是全域旅游示范区验收工作不得不考虑的一个评判导向。因为没有涉旅企业的健康发展和可持续盈利，全域旅游建设将会沦为政府的形象工程，很难将目的地的资源存量有效转化为的消费增量。

——政府。全域旅游要以市场需求为导向建立优质供需关系，这也是中国旅游首次具有超越性思维，摆脱对先天性优势资源的依赖，通过行政统合、资源整合和产业融合，以激活旅游目的地资源存量为新发展要素，最大限度地转化旅游消费增量为目的新路径和新模式。

随着旅游业成为新一轮“城市竞争”的手段，全域旅游的发展极大地改变了地方政府的发展观，此理念将以刺激消费、拉动内需为导向，迫使地方政府深化释放资源存量，以优化和修复区域整体环境，布局新业态，供给新产品，完善公共服务基础，营造“主客共享”的良好空间，以旅游消费、旅游投资和旅游出口构建新的“三驾马车”体系，推动地方政府为了满足游客的便利性、舒适性，提高城市美誉度，进行一系列公共服务基础建设投资，培育新的财政收入，并实现可持续发展，更好地实现地方产业结构调整和社会经济转型。

但是，以政府为主导进行要素整合、提供相关政策支持以及开展市场监管、保障安全等，也必须是以游客、居民和企业为基础，如果不重视这三者，全域旅游发展就是无源之水、无本之木，政府即便有再大的投资，也难以实现要素集聚，就如同很多中小城市建机场却无客可运，修高速公路，却无车可跑，大项目变成了死工程。这样的文旅项目，如今也是随处可见。

综合以上，全域旅游发展应该是以满足游客消费为导向，以调动旅游目的地居民参与发展并分享“红利”为目的，以实现涉旅企业以优质供给实现可持续盈利为路径，以满足地方政府培育国民经济新增长点为终极价值，让游客、居民、企业、政府都能充分参与，充分释放发展权利，充分享受发展权益的价值循环体系，四大主体缺一不可。

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纳入公众评价指标

由此，我们认为，对全域旅游示范区的验收，应该将游客对目的地的感知评价、目的地居民参与度及评价、涉旅企业可持续的盈利评价这三个指标，纳入验收标准。

一个全域旅游示范区创建单位是否良性发展，直接参与消费的游客、直接生活其中的居民、直接投入资本运营的涉旅企业家，最有发言权。而不只是依靠政府官员及行业专家走马观花似的的暗访、聆听地方汇报材料和评审谈话，来做全域旅游示范区创建是否达标的认定。

就我这几年行走全国各地所看到的情况，在创建全域旅游示范区的推动下，那些被框定的创建单位均有大量的新项目投资，其中，不乏为了应对验收而“紧急呼叫”、盲目落地的新项目，这些项目大多属于超前投资，未来是否能盈利还尚待市场考验。尤其是很多地方的乡村民宿、房车营地、低空飞行基地、康养度假等所谓的新业态项目，实际上只是为了紧跟潮流而装点门面罢了。

地方政府的汇报材料，往往也是按照验收要求而编写的千篇一律的官样文章，真正能够把地方发展经验和创新模式说清楚的，实话说凤毛麟角。这些表面文章，不能直观地反应创建单位是否真正实现切合市场需求的优质供给，是否探索出了可供借鉴的创新路径和模式。恐怕评审专家们看上几份就会犯迷糊，因为它们大多数是一个调调，甚至一个体例，或许最大的区别只在于，地名不同。

当然，全域旅游创建单位是否达标，最后有一个公示期，也不搞“终身制”。但是，仅有公示期，而在验收过程中缺乏公众的参与和声音，还远远不够。这主要取决于两个方面：一、公示期的推广宣传力度有多大，是不是最大限度地引起公众的关注和参与？二、公示期的公众接受及反馈的信息成本有多高，如果反馈渠道不通畅、不便捷，回馈不及时，信息成本太高，公众就缺乏参与的热情。两者相加，还有其他更多因素，都容易让公示沦为程序化动作。

往深了说，实际上，对全域旅游理念的贯彻、落地、验收、认定和推广的全过程，是对全民进行旅游教育的一个绝佳机遇，可以实现验收“标准”中“广泛开展全域旅游宣传教育”的诉求，通过推动旅游教育达成发展共识，也是为地方未来发展争取民众支持基础。

采纳更为广泛的反馈声音和意见，不仅有利于目的地居民对发展全域旅游价值的认同，提升当地居民的荣誉感和自豪感，更有利于调动国民的参与感，实现旅游消费心理、审美和行为等各方面的知识普及，进而提升国民旅游消费的综合素养。再者，游客、居民、企业家等这些亲身参与者的直观体验和反馈，能够反映一些地方旅游业发展的真相，也能够纠正一些或明或暗地存在的问题。

鉴于以上分析和推导，建议全域旅游创建工作的验收，不妨将公众投票作为一项考核指标，同时，可以抽样的形式听取涉旅企业家的心声，将创建单位涉旅企业的生存、盈利状况也纳入到评定体系。

或许有人会说，那样会引起扭曲的“城市竞争”，就像参与《魅力中国城》评选的地方政府通过下达行政指令，硬性要求居民投票、拉票的现象，导致恶性竞争，不仅绑架民意，而且严重干扰居民的正常生活。我想说的是，这在技术操作设定上，完全可以杜绝。如果大数据时代解决不了这个问题，那大数据就是个大忽悠。

当然，存在全域旅游示范区创建单位的人口分布不均的问题。但假定一个100万人口规模的城市有30万人参与投票，跟一个10万人口规模的城市有3万人参与投票，两者居民的参与度比率是一样的。更何况，当地居民的参与投票只是其中一个方面，还有更大范围的游客群体和企业家群体的参与来均衡。

在一个日益开放的时代，应该以更加开放的心态和姿态开展工作，只有如此，全域旅游发展才能实现“全民参与，全民共享”，不然，我们在最初时强调“全民”“人人”“全社会”，到最后验收时，反而把人民给丢了。

也或许有人说，纳入公众考核指标，因为众口难调而影响评定结果。我想说的是，如今稍有服务品质的餐馆，在客人点完菜之后，服务员都要问一句——“有没有忌口？”

优质旅游时代，不妨多问游客、居民、企业家等参与者一句——“你有没有意见？”

总之，调动公众广泛参与，聆听市场声音，才能杜绝一厢情愿的供给，实现良性互动的高质量发展，这应该是发展全域旅游的应有之义和最终目标价值。

— End —