从我国现有的两大土地利用分类标准《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游发展的用地类型，如一级分类的商服用地中的餐饮用地、旅馆用地和娱乐用地，特殊用地中的风景名胜设施用地。虽然2017年原国土资源部对原有的《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》进行了修订，以更好地适应社会经济发展的需要和土地管理实践，但没有明确的旅游用地、旅游业用地等专业表述。

因此，一方面，需要对我国旅游用地分类体系进行研究，建立适合城乡旅游发展的旅游业用地基本分类框架。应以新修订的《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》为基础，结合旅游业的服务属性、产业属性、生态属性构建一个涵盖“旅游生态景观用地（或旅游资源用地）”“旅游产业经营用地”“旅游服务设施用地”三大主类的旅游发展用地初级分类体系，并逐步完善二级分类和三级分类。分类中既要突出旅游发展中生态环境、自然景观资源的保护，又要适应旅游产业发展中市场投资对商业用地的需求，还要满足旅游业发展中的基础设施用地、公共服务设施用地和管理设施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用现状分类体系中植入旅游发展用地的弹性备注，根据旅游发展用地需要，将原有土地利用现状分类体系中的一二级分类进行归并，以明确旅游用地边界范围，服务乡村旅游用地管理。

从精准识别和改革创新上保障乡村旅游用地的有效供给。我国乡村旅游发展中用地供给紧张或不足已经成为普遍问题，但也存在个别地方和个别项目虚张声势、拿而不用、无疾而终的不实需求，无形中加大了供给问题的严重性。因此，要从精准识别和改革创新两个方面来保障乡村旅游用地的有效供给。

在精准识别方面，要开展乡村旅游用地需求的基础调查，建立严格的旅游项目用地审查制度和开发经营的跟踪监管制度，以保证乡村旅游用地，尤其是建设用地真正落实在乡村旅游产业发展上，服务农业农村现代化，保障乡村旅游用地供给的有效性。

在改革创新方面，创新是缓解大众旅游时代乡村旅游发展用地矛盾的关键途径。快速城市化和工业化背景下，我国经济发展的土地资源相当有限，因此，为满足乡村旅游业发展的用地需求，增加旅游产业规模，必须改革用地制度、创新供地方式，盘活存量、拓展增量。具体来说：第一，积极支持利用农村的“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发利用的石漠化土地等开发旅游项目，挖掘未利用地的旅游发展潜力。第二，探索利用农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等土地新政策，优化调整乡村土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力。逐渐强化农用地的复合利用，开发农业的多种功能，挖掘农用地潜力。第三，探索用地指标的跨村调剂制度、点状供地模式，从空间转移和精准对接上挖掘旅游用地潜力。第四，探索引进先进房屋建设技术和土地工程技术，从坡地利用和立体利用中挖掘旅游用地潜力。第五，依托农村土地“三权分置”改革、农村宅基地改革，在合法合规、保障权益前提下，积极引导集体经营性建设用地、农民自家宅基地、承包地等通过租赁、入股、合作、抵押等多种方式参与乡村旅游发展，从土地流转和权属让渡上挖掘旅游用地潜力。

从用地监管上严守乡村旅游用地管理的原则底线。监管是实现用地目标和保证用地效益的必要手段。从全域旅游深入发展和乡村振兴战略实施来看，农村土地应该不断满足社会资本下乡支持乡村旅游产业发展的用地需求。然而，一方面，应该看到农村土地在保障国家粮食安全和生态安全方面的战略作用、在维护农民生存权益和促进社会公平稳定发展方面的长远意义，另一方面，更应该警惕工商资本下乡投资旅游也可能“别有用心”，地方政府急于发展也可能“违规越线”。

近年来乡村旅游发展过程中就出现了不少地方不按审批程序办事，违规出让土地；借发展旅游之名，大搞房地产；随意变更土地用途，破坏生态用地，占用农村耕地，严重破坏土地资源，严重违背国家旅游用地政策制定初衷，损害国家和集体利益的现象。因此，乡村旅游用地管理中要始终保持警惕，从供应和利用上严格监管，严守土地所有权性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。首先，严格遵守《土地管理法》《土地管理法实施条例》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等法律法规，严格保护耕地资源、生态用地资源，严格土地利用用途管制，杜绝一切违法违规行为，增强旅游用地的合法性。其次，实施土地差别化管理，根据用地性质的不同对不同类型的乡村旅游用地，依法依规实行差别化管理政策，以保障土地用途不变。再次，做好供应监管，规范乡村旅游发展中的土地供应行为，包括供应方式的合法性、供应价格的合理性、供应程序的合规性。最后，做好利用监管，严格按照原属地类性质监督各类旅游用地的合规利用；严禁私自出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地；实施价格监管，防止协议供地方式中以低于国家规定所确定的最低价出让土地；实施产业用地试点年度评估，加强动态监管，引导旅游产业用地的节约集约利用，提高旅游产业用地利用效率。
来源：中国旅游报