（二）建立用地层级与适用范围的对应关系，增强指南适用性

1.各层级分类体系侧重点不同

《指南》以土地使用性质为主导，辅以用地权属、公益性和盈利性开发等政策性要素，形成“大—中—小”三级树形体系，不同用地分类层级侧重有所不同。

大类用地强调“全域管控”的思路，综合考虑用地功能和权属。主要功能在于划定村域内与区域利益相关的结构性空间要素，如村庄居民点、农林用地、区域性重要设施、生态管控区、农业用地、自然景观用地等具有不同开发原则和重要保护意义用地的边界。
中类用地按照“宜粗不宜细”的分类原则，以用地功能和开发性质为主要分类依据。主要功能在于落实村域内各类用地政策、指导规划编制与审批、保障村民基本生产生活权益。

小类用地按照“用地类型全覆盖”的原则，涵盖村庄最基本的功能要素，代表了中央建设主管部门对村庄小类具体用地功能安排和开发管理的意向。

2.建立用地层级与适用范围的对应关系

我国村庄量大面广，村庄发展阶段、产业路径、村民生产生活习惯千差万别，很难像城市一样制定一套细化、统一的用地标准指导村庄规划。《指南》建立了用地层级与适用范围的对应关系，更有利于地方因地制宜、灵活发展：采用全国统一的大类、中类用地划分标准，为地方用地分类的制定设立一个约束框架，并以小类用地作为参考，将小类用地的制定纳入地方性标准，允许地方在约束框架下依据实际需求使用《指南》全部或部分用地类别，或者进一步细分小类用地。

（三）在功能分类基础上适当引入政策性要求，落实用地政策

以单一功能分类为标准划分村庄用地类型很难完整地界定土地的所有属性，无法有效控制市场经济背景下复杂多元的开发活动。《指南》在保证用地不交叉的情况下，在功能分类的基础上适当引入政策性要求，更有利于引导开发行为，落实用地政策。

1.引入用地权属概念

村域内国有用地和集体用地交叉并存、权属复杂。《指南》中的大类用地根据用地权属将建设用地分为“村庄建设用地(V)”和“非村庄建设用地(N)”，宏观上控制了区域重大设施用地和城市建设用地的随意蔓延对村庄用地的侵占，体现了“节约、集约和高效利用土地、合理布局各类建设用地，控制建设用地占用农用地”的发展思路。

2.区分公益性和经营性用地

满足村民基本生产生活需求，加强对公共利益的关注和保障是村庄规划最基本的价值规范，最直观的方法是在用地分类中区分公益性和经营性用地，这与十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提及的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地”是一致的。

据此原则，《指南》将“公共服务用地(V2)”和“村庄基础设施用地(V4)”划分为公益性用地，将独立占地的、具有生产经营功能的“村庄产业用地(V3)”划分为经营性用地。

“刚性”保障公益性用地，对政府职能的缺位形成约束和监督；“弹性”控制经营性用地，为农村关联产业经营和农村新型产业的发展提供基础，为慎重探索农村集体经营性建设用地入市和后续土地开发控制提供有效依据。

3.依据村庄特点调整和强化某些用地

传统村庄规划更偏向于对村庄生活用地的规划，对于村庄第二、第三产业，以及农业生产设施等生产要素的空间布局考虑不足。

《指南》依据村庄特点调整和强化了某些用地，如为适应现代农业发展需要，完善设施农用地管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，将“设施农用地(E21)”单列为小类用地，以便有针对性地提出管理要求；

又如“村庄公共场地 (V22)”的设置，有利于引导适应于村民休闲活动需求的公共场地的设置，而非形式化的景观化、盆景式的绿地广场设计。

这些依据村庄特点强化和调整的用地还包括混合式住宅用地(V12)、村庄商业服务业设施用地(V31)、村庄道路用地 (V41)、村庄交通设施用地(V42)及农用道路(E22)等。

三 《指南》实践反馈及问题探讨

2016 年 3 月因《城乡用地标准》修编，建设部面向全国各地规划技术与管理人员开展了对城市、镇、村庄国家用地标准和《指南》的使用情况的调研，课题组获得了较为全面的《指南》实践反馈 (共收到实践反馈 912份，其中有效反馈839份，占91.9%)，《指南》在受到普遍认可的同时，也反映出一些需要进一步深入研究的问题。

（一）《指南》的适用条件有待明晰

89%的调研对象所在地执行了《指南》，其余未执行《指南》的情况包括：

有地方仍在沿用旧版城市用地分类标准，如广东珠海；

有地方采用新版城市用地标准，如广东广州、黑龙江佳木斯；部分地方采用地方技术管理规定，如浙江省、广东东莞、江苏南京、福建泉州、湖南长沙、陕西西安和宁夏银川部分村庄。

可大体看出，未使用《指南》的地方多属于我国经济发展及村庄规划走在全国或地区前列的地区，地方技术管理规定更能适应实际需求。

此外，实践反馈中多次提到存在城中村、城缘村这类空间异质性明显、土地权属复杂、规划管理容易缺位的村庄与《指南》的适用关系，这类型村庄与城市在空间、功能上更为紧密，但其行政级别属于乡村，具有村庄特征，不可简单将其划分为城市用地；但若仅按行政级别划分为村庄用地，则又与其实际已成为或即将成为城市建成区一部分的情况有冲突。

（二）对建设用地大类到小类的认可度梯次降低

调研对象对将村庄建设用地分为 3个大类、10 个中类、15 个小类的平均认可度分别为 97.9%、96.6%、61.0%，认可度呈梯次降低(图3)。我国地域广阔，各地村庄发展差异巨大，很难像城市用地标准细分至小类并要求各地统一执行，调研结果从实践层面肯定了《指南》编制时确定的将小类用地的制定纳入地方技术管理规定的思路，但不可否认的是该思路将对村庄规划管理提出新的挑战。

（三）小类非建设用地认可度远低于小类建设用地认可度

小类非建设用地认可度远低于小类建设用地认可度，甚至不足40%。

例如，湖南政府提出基于对农林用地保护严格程度，建议将基本农田、生态公益林及原始次森林等需要重点保护的农林地归为一类；

辽宁丹东政府提出农村道路数量多、占地面积大，为保护生态环境，建议对农村道路进行细分，不能一概而论；

江西安源政府提出设施农用地在规划编制阶段，难以将用地规模和位置确定下来。

鉴于目前非建设用地日益受到重视与其在规划日常监管能力和执行力度上的欠缺之间的矛盾，须吸取各地建议，进一步研究非建设用地分类，并针对不同类别的非建设用地提出相应的管控措施。

（四）用地统计在实际工作中存在困难

调研对象普遍认同“依据产权属性将村域内的国有土地单列为非村庄建设用地，由上位规划对其进行控制，村庄规划层面仅在规划图中予以展示”的思路。

但湖南衡阳政府提出，由于上下层级规划采用不同用地标准，或是国土与规划部门用地统计依据不同，用地界线和用地产权在实际工作中很难确定，导致调研和规划阶段所用的用地分类冗杂交叉，出现用地使用申报与产权确定时规划与国土部门确认的土地用途不一致的情况。

（五）对混合用地的表达和控制方法仍有不足

《指南》创新地提出了“混合住宅用地”的概念，但实际工作中存在我国农村宅基地标准和审批条件由各省(区、市 ) 自行制定的客观因素，以及村庄建筑功能动态变化的特征，体现土地兼容性的表达方法不明确容易引起该类用地的误用。

例如，浙江绍兴和广东珠海市政府提出带有宾馆与超市性质的村民自建住房是否需要通过界定经营性建筑面积比例以确定为混合式住宅用地有待商榷，混合住宅用地在管理上有何不同需要进一步明确。

此外，针对村庄用地和建筑功能高度复合的用地，以单一功能为主的土地使用性质划分难以涵盖市场开发下的复合功能用途。

例如，有些旅游产业发展较好的村庄，村委会等公共管理职能与对外旅游接待展示功能在同一地块或建筑内混合，该地块涵盖了“公共服务设施用地 (V21)”和“商业服务业用地(V31)”两类公益性和经营性土地类别，如何在村庄规划管理中对其进行表达和控制，需要进一步深入研究。

四“村庄规划用地标准”编制展望

《指南》的创新思路及实践反馈为“村庄规划用地标准”的编制奠定了良好的基础，后续需要对以下问题进一步研究和探讨。

（一）完善多元功能目标的用地分类标准体系

作为村庄规划的基础框架，村庄规划用地分类目标体系的建立与村庄规划应是协同一致的关系，对时代发展诉求下的村庄用地分类功能的进一步认识，为人们提供了一个更加多元的视角来思考用地分类改革的方向，主要体现在“落实用地管控、体现城乡统筹、促进村庄发展、延续传统文化、体现公共政策属性”( 图 4)。

遵循这个目标体系，村庄规划用地分类完善路径就是以“城乡统筹”“多规衔接”的用地分类为基础，由单一用地用途管制功能向多元功能的用地分类体系转变。

（二）允许各地在国标框架内自行扩展用地分类，协同构建用地分类体系

延续《指南》编制思路，在国家标准用地分类约束框架下，允许地方结合实际情况自行扩展用地分类体系。国家标准用地分类约束性框架体现战略政策导向，更加注重对资源环境、重大设施和村民生产生活条件的保护，对农村土地制度改革和市场行为作出引导与约束；各地编制地方性法规和导则，以较为规范的形式明确用地细分方向，结合地方实际情况进一步演绎用地政策，直接指导宅基地审批管理、产业发展和商业开发等具体建设行为。二者紧密关联，协同构建用地分类体系。

（三）重视非建设用地的研究与管控，促进生态文明发展

新型城镇化背景下的城乡规划已从外延式发展转向限定边界、优化空间结构的内涵式发展，对非建设用地的研究与管控有利于保护资源和生态环境安全，促进城乡统筹发展。

近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和国家发展改革委等 9 部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》( 发改环资〔2016〕1162 号 )，从政策层面回应了城乡无序发展和现行土地制度引发的利益驱动对非建设用地破坏的困境，与之相对应的是技术方面必须加紧对非建设用地规划管理的研究，尤其类似设施农用地、农用道路这类容易以发展设施农业为由，擅自违法建设的用地，要做出明确的规划与管控指引。

（四）加强对混合用地的研究，增加用地开发弹性

慎重推进农村土地政策改革，在保障公益性用地的同时，增加经营性用地的开发弹性，是村庄规划的发展方向。针对农民自营产业变动频繁以及市场寻求土地效益最大化的状况，混合用地的提出仅仅是引导村庄用地功能兼容性的开端，更多土地垂直方面的混合使用，还需要通过对具体建设行为的管理来实现，所以需要合并研究混合用地的界定及规划管理体系的构建，否则含义不清管理不明的混合用地会带来建设上的混乱和环境质量的恶化。

（五）引入政策区分类，为体现政策意图的补充性用地留出空间

在市场外部环境和村庄发展差异巨大的情况下，可借鉴美国“规划单元开发”( 符合总体开发强度和用途构成的情况下，允许一些基地整合为一个开发单元，取代原有区划而作为约束开发的法定条件 ) 或我国“特色小镇”( 非行政区划的镇，而是符合条件的政策功能平台的镇 ) 的方式，通过“政策区”这种附加分类方式，增加对先行先试区或不确定因素的适应性，类似城中村、城缘村这类与城市发展更为密切的村庄也可探索研究以“政策区”的方式进行规划管理。

（六）引入复合因子，加强对人地对应关系的研究

因农村宅基地标准和审批条件由各省 ( 区、市 ) 自行制定和村庄地形地貌较城市更为复杂这些客观因素的存在，导致村庄用地规模和人均建设用地一直是困扰乡村规划编制的最大难题。

确定人地对应关系是研究的重点，村庄用地规模和人均建设用地是否需要在城市气候区因子的基础上引入诸如地形地貌、经济产业等复合因子作为参考有待研究。

也有人提出过于复杂的参考因子不利于确定人地对应关系，或国家标准用地分类层面不需做出具体量的规定，而是通过类似“开发控制手册”的方式对村庄用地使用做出明确指引，将人地对应关系定量职能赋予地方更具有可行性，这需要进一步研究论证和广泛征求意见。

（七）加强规划管理政策与法律研究，形成规划编制管理的良性互动

仅通过修编新的用地分类标准不可能解决规划中遇到的所有问题，制定用地分类体系的意义也并不仅仅在于规划用地功能本身，更重要的是在对乡村动态发展本质的认识和理解基础上，通过规划编制与管理的良性互动促进乡村发展。

例如，在实践中用地功能不同的公益性和经营性建设用地均属于集体土地，均以征收的方式取得，这种集体土地公益性征收泛化不仅损害被征地集体和农民的合法权益，而且造成政府权威受损、土地利用率下降及环境问题严重等诸多危害，故应及时制定专门的集体土地公益性征收实体法和集体土地征收程序法 。

在城乡发展“三分规划、七分管理”的共识下，加强规划管理政策和法律研究，形成规划编制与管理的良性互动显得尤为重要。